Sonntag, 26. Juni 2016

Warum es kein schottisches Veto geben kann

Nach dem britischen Referendum vom vergangenen Donnerstag, bei dem 51,9 % für einen Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union gestimmt haben, sind viele Fragen offen, nicht zuletzt etwa, wie das Austrittsverfahren nach Art. 50 EUV genau ablaufen wird und wie sich die Beziehungen der EU zum ausgetretenen Großbritannien gestalten werden. Eines aber zumindest sollte klar sein: dass Großbritannien austreten wird. Doch heute hat Nicola Sturgeon, die First Minister Schottlands, in einem Interview die Möglichkeit eines schottischen Vetos in Spiel gebracht. Ist der „Brexit“ also noch vermeidbar?

Das Referendumsergebnis ist lediglich advisory, das heißt rechtlich nicht verbindlich. Es kann von der britischen Regierung ignoriert werden. Aber natürlich steht fest, dass die konservative Regierung das Austrittsverfahren nach Art. 50 EUV in Gang setzen wird. Über den Austritt aus der EU entscheidet alleine die Regierung, da er zur königlichen Prärogative im Bereich der Außenbeziehungen gehört. Das britische Parlament muss deshalb nicht beteiligt werden.* Es muss allerdings dem Ergebnis der Austrittsverhandlungen zustimmen, denn bei diesem Abkommen über die Beziehungen des ausgetretenen Großbritanniens zur EU handelt es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag. Außerdem müsste der European Communities Act 1972, der die unmittelbare Geltung des Unionsrechts in Großbritannien begründet, vom Parlament aufgehoben werden.

Wo kommt nun Schottland ins Spiel? Schottland hat seit der Regionalisierung (devolution) im Jahr 1998 ein eigenes Parlament. Dieses Parlament darf, so der Scotland Act 1998, keine Gesetze erlassen, die dem EU-Recht widersprechen. Auch diese Vorschrift müsste vom britischen Parlament nach dem EU-Austritt aufgehoben werden. Rechtlich geht das an sich problemlos: Aufgrund der Parlamentssouveränität kann das britische Parlament den Scotland Act und die darin enthaltenen Gesetzgebungskompetenzen des schottischen Parlaments beliebig ändern. Allerdings wird das Verhältnis vom britischen zum schottischen Parlament seit Anbeginn der devolution von der sog. Sewel convention geregelt, die seit diesem Jahr auch im Scotland Act selbst steht:
But it is recognised that the Parliament of the United Kingdom will not normally legislate with regard to devolved matters without the consent of the Scottish Parliament.
Diese Konvention betrifft zunächst den Fall, dass das britische Parlament über eine Sache entscheiden will, die unter die Kompetenzen des schottischen Parlaments (devolved matters) fällt. Auch das ist aufgrund der Doktrin der Parlamentssouveränität möglich. Die Konvention besagt, dass das britische Parlament das im Normalfall nicht ohne Zustimmung des schottischen Parlaments tun wird. Zudem gilt dies, wenn die Kompetenzen des schottischen Parlaments geändert werden sollen. Folgt daraus also, dass das britische Parlament bei der im Zuge des EU-Austritts erforderlichen Änderung des Scotland Act auf die Zustimmung des schottischen Parlaments angewiesen wäre?

Nein, denn auch die Sewel convention ist rechtlich nicht verbindlich, da es sich bei ihr nur um eine Verfassungskonvention, nicht um Verfassungsrecht handelt. Ein Verstoß gegen eine Konvention stellt zwar auch einen Verfassungsverstoß dar, er ist aber nicht justiziabel, sondern kann nur politisch geahndet werden. Zwar hat sich daran möglicherweise dadurch etwas geändert, dass die Konvention in den Text des Scotland Act aufgenommen wurde, es bliebe aber abzuwarten, ob die britischen Gerichte tatsächlich eine Einschränkung der Parlamentssouveränität vornehmen oder nicht doch annehmen würden, dass die Aufnahme ins Gesetz nichts am unverbindlichen Charakter ändern sollte. Außerdem ist natürlich zu beachten, dass man angesichts des Referendums in Frage stellen kann, ob es sich hier noch um den Normalfall handelt. Es sprechen gute Gründe dafür, die Entscheidung über den Austritt aus der EU als eine Entscheidung des gesamten britischen Volkes zu behandeln, bei dem nicht einer der vier Nationen ein Veto zukommt. Die Änderung des Scotland Act wäre nur die folgerichtige Konsequenz dieser Grundentscheidung, kein wirklicher Eingriff in die Rechte des schottischen Parlaments. Wie dem auch sei, letztlich wird Schottland den Austritt Großbritanniens aus der EU nicht verhindern können.

Das Gerede von einem schottischen Veto gegen den „Brexit“ hat zwar einen ernsthaften verfassungsrechtlichen Hintergrund, ist aber, um es mit den Worten von Professor Adam Tomkins zu sagen, im Ergebnis nur eines: nonsense.

* Nachtrag (27.06.2016): Ob über das Ingangsetzen des Austrittsverfahrens nach Art. 50 EUV wirklich die Regierung allein entscheiden kann, oder nicht doch ein Beschluss des Parlaments erforderlich ist, ist unter britischen Verfassungsrechtlern umstritten. Siehe einerseits hier und hier, andererseits hier. Nachtrag (11.07.2016): Für die Zuständigkeit der Regierung (genauer: des Premierministers!) auch der ausführliche Beitrag hier