Mittwoch, 6. März 2013

Parlamentssouveränität und der Human Rights Act: Wer hat das letzte Wort im Vereinigten Königreich?

„Das letzte Wort“ lautete das Thema der Assistententagung Öffentliches Recht in Bern Anfang Februar. Es betrifft eine der bedeutendsten Fragen des Verfassungsrechts: Wer hat das letzte Wort in der Demokratie? Der Gesetzgeber oder ein (Verfassungs)Gericht?
 
Der Grundsatz der Parlamentssouveränität
 
Im Vereinigten Königreich ist die Antwort auf die Frage nach dem letzten Wort stets klar gewesen: Gesetze des Parlaments sind die höchste Form von Recht und können von den Gerichten nicht überprüft werden. Der bedeutende Verfassungsjurist Albert Venn Dicey hat den Grundsatz der Parlamentssouveränität (parliamentary sovereignty) mit folgenden Worten ausgedrückt:
Parliament [...] has, under the English constitution, the right to make or unmake any law whatever; and, further, no person or body is recognised by the law of England as having a right to override or set aside the legislation of Parliament.
Die Parlamentssouveränität hat also sowohl eine positive als auch eine negative Seite. Positiv ausgedrückt kann das Parlament Gesetze jeglichen Inhalts verabschieden. Jedes formelle Gesetz, das das Parlament (genauer die Queen-in-Parliament, bestehend aus House of Commons, House of Lords und Queen) erlässt, ist gültiges Recht. Ein höher stehendes (Verfassungs)Recht, etwa mit Grundrechten, gibt es nicht. Der negative Aspekt der Parlamentssouveränität betrifft die richterliche Kontrolle. Gerichte müssen die Gesetze anwenden und können kein Gesetz als nichtig (ultra vires) verwerfen.
 
Die Gesetzgebung des Parlaments unterliegt jedoch einer Einschränkung: Parliament cannot bind its successors. Das Parlament kann nachfolgende Parlamente nicht binden. Anders ausgedrückt: Das jeweils aktuelle Parlament ist nicht durch die Gesetze vorangegangener Parlamente gebunden. Erließe etwa das Parlament von 2013 ein Gesetz A, dessen Regelung X besagt, dass das Gesetz nur mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit im House of Commons und im House of Lords geändert werden kann, so wäre ein späteres Parlament daran nicht gebunden. Das Parlament von 2015 könnte mit einfacher Mehrheit das Gesetz B zur Änderung des Gesetzes A erlassen. Das spätere Gesetz B würde dem früheren Gesetz A vorgehen, da dessen Regelungen, inklusive der Regelung X, durch das spätere Gesetz B implizit widerrufen worden sind (Lehre vom implied repeal). Diese orthodoxe Sicht der Parlamentssouveränität wird nach der Terminologie von HLA Hart als continuing im Gegensatz zur self-embracing parliamentary sovereignty bezeichnet.
 
Menschenrechte für die Insel
 
Durch den Human Rights Act 1998 wurde jedoch vor einigen Jahren eine Möglichkeit zur richterlichen Kontrolle von Parlamentsgesetzen eingeführt. Im Zuge der Verfassungsreformen der ersten Blair-Regierung wurden mit dem Human Rights Act die Rechte der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ins britische Recht übernommen. Das Gesetz regelt die Interpretation und Anwendung der Konventionsrechte; im Anhang werden die Konventionsrechte (außer Art. 13, der weggelassen wurde) wörtlich aus der EMRK übernommen. Nach section 6 des Human Rights Act handeln Behörden, inkl. Gerichte, rechtswidrig, wenn ihr Handeln gegen Konventionsrechte verstößt. Section 2 verpflichtet die Gerichte, bei der Interpretation der Konventionsrechte die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg (EGMR) zu berücksichtigen. Dies wurde von den Gerichten zunächst so ausgelegt, dass sie eine Pflicht haben, der Rechtsprechung des EGMR zu folgen (mirror principle). Nach expansiven Entscheidungen, dass die britischen Gerichte beim Menschenrechtsschutz über die EGMR-Rechtsprechung hinausgehen dürfen und ihr auch dann zu folgen haben, wenn sie mit ihr nicht einverstanden sind, wurde in den jüngsten Entscheidungen ein sehr restriktiver Kurs gefahren. Die britischen Gerichte dürfen Straßburg die Gefolgschaft verweigern, solange es keine Entscheidung der Großen Kammer gibt; ob sie noch über den EGMR hinausgehen dürfen, ist fraglich. Behandelten die britischen Gerichte die EGMR-Rechtsprechung also zunächst eher als Minimum des Menschenrechtsschutzes, scheinen sie nun dabei zu sein, sie zum Maximum zu wandeln.
 
Für unsere Frage nach dem „letzten Wort“ sind nun diejenigen Vorschriften des Human Rights Act bedeutend, die sich mit der Überprüfung von Gesetzen befassen. 
 
Verfassungsdialog zwischen Parlament und Gerichten
 
Die Kontrolle von Parlamentsgesetzen nach dem Human Rights Act erfolgt zweistufig. Wenn eine gesetzliche Regelung gegen ein Konventionsrecht verstößt, hat das Gericht nach section 3 zunächst die Pflicht, das Gesetz – soweit möglich – konventionskonform zu interpretieren. Ist dies nicht möglich, kann das Gericht die Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Konventionsrecht mit einer sog. declaration of incompatibility nach section 4 feststellen. Die declaration of incompatibility lässt jedoch die Geltung des Gesetzes unberührt und ist für die Parteien des konkreten Rechtsstreits nicht bindend.
 
Die Intention bei Erlass des Human Rights Act war es, den Grundsatz der Parlamentssouveränität zu wahren. Parlamentsgesetze können weiterhin nicht von den Gerichten für nichtig erklärt werden. Die letzte Entscheidung bleibt beim Gesetzgeber. In Fällen konventionskonformer Interpretation nach section 3 steht es dem Parlament frei, eine ausdrücklich konventionswidrige Regelung zu erlassen. Bei einer declaration of incompatibility bleibt es dem Parlament überlassen, zu entscheiden, ob es das Gesetz in Übereinstimmung mit der EMRK ändern möchte oder nicht.
 
Doch der Human Rights Act betritt neues verfassungsrechtliches Territorium, indem er die richterliche Überprüfung von Gesetzen vorsieht und so den Gerichten erlaubt, den Gesetzgeber auf Konventionsverstöße hinzuweisen. Der Human Rights Act installiert damit einen Verfassungsdialog zwischen Parlament und Gerichten. Ein Verfassungsdialog entsteht, wenn es der Legislative offen steht, eine gerichtliche Grundrechtsentscheidung im normalen Gesetzgebungsverfahren rückgängig zu machen, zu verändern oder zu umgehen. Das Parlament kann auf die Gerichtsentscheidung reagieren und berücksichtigt bei seiner legislativen Entscheidung die Erwägungen des Gerichts. Den Grundrechten wird somit beim Gesetzgebungsprozess größere Aufmerksamkeit zuteil. Gleichzeitig ist jedoch gewährleistet, dass die letzte Entscheidung beim demokratisch gewählten Gesetzgeber liegt. Der Verfassungsdialog soll es ermöglichen, die beste Antwort auf die Frage nach Weite und Anwendung der Grundrechte zu finden, indem die jeweiligen institutionellen Eigenschaften von Gerichten und Parlament genutzt werden.
 
Im Vereinigten Königreich können die Gerichte entweder nach section 3 eine konventionskonforme Interpretation vornehmen oder nach section 4 das Parlament durch eine declaration of incompatibility auf die Konventionswidrigkeit hinweisen. In beiden Fällen bleibt die letzte Entscheidung dem Gesetzgeber vorbehalten, bei der jedoch die Argumentation des Gerichts eine nicht unwesentliche Rolle spielt. Die Ausgestaltung des Human Rights Act soll die Vorteile der jeweiligen Eigenschaften von Gerichten und Parlament nutzbar machen. Bei section 3 liegt der Schwerpunkt auf den Gerichten, indem die konventionskonforme Interpretation es den Gerichten erlaubt, Übereinstimmung mit den Konventionsrechten unmittelbar herzustellen. Alison Young (Parliamentary Sovereignty and the Human Rights Act, Oxford 2009, S. 132-138) hat drei Funktionen identifiziert, die die Gerichte besser als das Parlament ausfüllen können und die deshalb die Anwendung von section 3 rechtfertigen. Erstens sind die Gerichte besser geeignet, die Rechte von Minderheiten gegen die demokratische Mehrheit zu schützen. Nicht nur in Großbritannien kann man dabei etwa an Asylbewerber, Gefangene und Terrorverdächtige denken. Zweitens sind Gerichte besser in der Lage, langjährige Rechtsprinzipien zu wahren. Ihre Entscheidungsfindung ist spezifisch darauf ausgerichtet, den Umfang bestehender Rechte festzustellen, während das Parlament eher damit befasst ist, aktuelle Angelegenheiten zu regeln. Drittens sind Gerichte besser geeignet, Rechte auf spezifische Fakten anzuwenden. Gerichte entscheiden Einzelfälle, wohingegen das Parlament Entscheidungen über abstrakt-generelle Prinzipien trifft.
 
Die britischen Gerichte nehmen das Recht zur konventionskonformen Interpretation nach section 3 relativ weitgehend in Anspruch. Die Regeln dazu finden sich in der Entscheidung Ghaidan v Godin-Mendoza. Zwar sollen Gesetze nur konventionskonform interpretiert werden, soweit es möglich ist. Jedoch wenden die Gerichte section 3 nicht nur an, wenn die gesetzliche Formulierung mehrere Deutungen zulässt. Vielmehr verwenden die Gerichte section 3 auch gegen die eindeutige Bedeutung des Gesetzes und gegen die gesetzgeberische Intention. Zwei Grenzen sind den Gerichten indes gesetzt. Erstens ist eine konventionskonforme Interpretation nicht möglich, wenn sie die grundlegende Regelung des Gesetzes zunichte machen würde, wenn sie also der grundlegenden Stoßrichtung des Gesetzes zuwiederliefe. Zweitens sollen die Gerichte section 3 dann nicht anwenden, wenn sie damit eine Entscheidung träfen, für die sie institutionell nicht ausgerüstet sind. Dies ist etwa der Fall, wenn zwischen mehreren konventionskonformen Möglichkeiten gewählt werden müsste, wenn die Entscheidung große praktische Auswirkungen hätte oder wenn die Entscheidung eine komplexe soziale und politische Frage betrifft. In diesen Fällen ist das Parlament institutionell besser geeignet, durch öffentliche Debatten und Anhörungen von Experten und betroffenen Bevölkerungskreisen eine Entscheidung zu treffen. In diesen Fällen ist deshalb eine declaration of incompatibility nach section 4 vorzugswürdig.
 
Eine solche declaration of incompatibility hat den Nachteil, dass sie dem Bürger im konkreten Prozess nicht zu seinem Recht verhilft. Sie ist deshalb vom EGMR nicht als wirksamer innerstaatlicher Rechtsbehelf (effective remedy) im Sinne von Art. 35 EMRK anerkannt. Der Verfassungsdialog führt jedoch dazu, dass sich das Parlament mit dem konventionswidrigen Gesetzeszustand befasst. In der Tat wurde bisher noch jede declaration of incompatibility vom Parlament umgesetzt.
 
Der Human Rights Act 1998 hat also mittels des Modells des Verfassungsdialogs einen Schutz für die Rechte der EMRK im Vereinigten Königreich eingeführt, ohne den demokratisch gerechtfertigten Grundsatz der Parlamentssouveränität in Frage zu stellen. Doch andere Entwicklungen haben die Parlamentssouveränität nicht unangetastet gelassen.
 
Was bleibt von der Parlamentssouveränität?
 
Nach den Entscheidungen in Factortame und Jackson erscheint der Status der Parlamentssouveränität fraglich. In Factortame bestätigte das House of Lords als damals noch höchstes Gericht des Vereinigten Königreichs (inzwischen wurde es vom Supreme Court abgelöst) den Anwendungsvorrang des EU-Rechts vor britischen Gesetzen. Ein impliziter Widerruf (implied repeal) des European Communities Act 1972, durch den EU-Recht Geltung im Vereinigten Königreich erlangt, ist damit nicht mehr möglich. In Jackson bestätigte es die Gültigkeit von Gesetzen, die im Gesetzgebungsverfahren der Parliament Acts 1911/1949 ohne Zustimmung des House of Lords erlassen wurden. Das Parlament hat damit wirksam den eigenen Gesetzgebungsprozess geändert, was der continuing parliamentary sovereignty widerspricht.
 
Wer nicht so weit gehen möchte, den Grundsatz der Parlamentssouveränität für nicht mehr gültig zu halten, muss versuchen, die beiden Entscheidungen anders zu bewerten. Diese Bewertung fällt unterschiedlich aus, je nachdem, ob man die Parlamentssouveränität für eine Regel des common law, d.h. des Richterrechts, oder für die Hartsche rule of recognition des britischen Rechtssystems hält. Vertreter der ersten Ansicht sehen die Entscheidungen als Änderung einer Regel des common law, zu der Gerichte nach britischem Verfassungsrecht berechtigt sind, und als Wechsel von der continuing zur self-embracing sovereignty. Nach der zweiten Ansicht hat das House of Lords in beiden Entscheidungen politische Fakten anerkannt und deshalb die rule of recognition in einer Art rechtlicher Revolution geändert.
 
Auch das obiter dictum von Lord Justice Sir John Laws in der Thoburn-Entscheidung widerspricht der orthodoxen Lehre der Parlamentssouveränität. Laws entwirft eine Art Hierarchie von Parlamentsgesetzen. „Verfassungsgesetze“ (constitutional statutes) sind solche Gesetze, die die grundlegende rechtliche Beziehung von Bürgern und Staat oder den Umfang von Grundrechten regeln. Diese Gesetze, zu denen etwa die Bill of Rights 1689, der European Communities Act 1972 und der Human Rights Act 1998 zählen, sollen praktisch immun gegen einen impliziten Widerruf (implied repeal) sein. Damit ein späteres Gesetz einem entgegenstehenden „Verfassungsgesetz“ vorgeht, muss dies der nicht nur durch Interpretation erlangte, sondern ausdrückliche Wille des Gesetzgebers sein. Damit scheinen diese „Verfassungsgesetze“ vor leichtfertiger Änderung besonders geschützt zu sein.
 
Letztes Wort vorbehalten
 
Der Grundsatz der Parlamentssouveränität ist in den letzen beiden Jahrzehnten erheblich beschränkt worden. Das Recht zur letzten inhaltlichen Entscheidung liegt aber nach wie vor beim Parlament. Ob die Gerichte trotzdem im Notfall einmal so weit gehen würden, ein Gesetz aufgrund seines Inhalts unangewendet zu lassen, ist eine offene Frage. Bereits Sir Ivor Jennings hatte gemutmaßt, dass bestimmte Grundsätze des common law einem Parlamentsgesetz vorgehen könnten. Lord Hope hat in der AXA-Entscheidung 2011 die Meinung vertreten, dass die Gerichte die Pflicht haben, die rule of law zu schützen, und deshalb extreme Gesetzgebung, etwa ein Gesetz, das gerichtlichen Rechtsschutz (judicial review) abschafft, nicht als Recht anerkennen sollen. Tatsächlich ist das Beispiel von Lord Hope gar nicht abwegig, versuchte doch die Labour-Regierung 2003 mit dem Asylum und Immigration Bill die gerichtliche Kontrolle von fast allen Asylentscheidungen abzuschaffen. Auch wenn also weiterhin das britische Parlament das letzte Wort hat, ist es nicht ausgeschlossen, dass es eines Tages zu dem kommt, was Jennings unter Berufung auf Sir Edward Coke so ausgedrückt hat:
A judge would do what a judge should do. 

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